PravoDay

Среди немецких административных реформ последних лет наибольший интерес вызывает реформирование системы местного самоуправления. Особенность немецкой системы местного самоуправления определяется тем, что в Германии муниципалитеты обладают широкой автономией, а местные главы администраций имеют значительную административную власть.

Важно подчеркнуть, что автономия местных органов власти сложилась в Германии не в результате формализации их статуса, а скорее как продукт исторически сформировавшейся системы отношений между федеральными, субфедеральными и местными уровнями власти, развивавшимися под влиянием самоуправленческих традиций вольных городов.

В Германии существует два основных уровня управления: федерация и земли. Общины принадлежат к земельному уровню; однако их право на самоопределение гарантировано Основным законом (с. 28): «В землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов». Кроме того, закон дает право общинам регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества.

Ответственность общин подразделяется:

на персональную ответственность — община может по собственному усмотрению подбирать, поощрять и увольнять персонал;

финансовую ответственность — право распоряжаться собственными поступлениями и расходами;

организационную ответственность — полномочия регулировать внутреннюю структуру в соответствии с местными условиями;

правовую ответственность — возможность издавать коммунальные постановления, например строительные правила и планы по застройке полезных территорий;

налоговую ответственность — община может увеличивать пошлины, компенсации, взносы и налоги своих граждан.

Таким образом, наряду с федеральным и земельным уровнями фактически существует еще третий, общинный уровень. Понятие общины охватывает при этом как маленькие земельные общины, так и крупные города. Общины — за исключением городов районного значения — образуют земельные округа.

Реформа местного самоуправления в Германии на рубеже XX— XXI вв. развивалась под влиянием идей объединения восточных и западных земель. Восточные земли вынуждены были существенно пересмотреть правовые и административно-территориальные основания муниципального управления. В результате в течение 1990-х гг. там были проведены административно-территориальная и структурная реформы местного самоуправления, в ходе которых вместо прежних 189 районов были образованы 87, значительно сокращен штат муниципальных служащих, а также число подразделений местных администраций, установлены новые нормы представительства в советах. В Бранденбурге, Саксонии, Тюрингии, Верхней Померании были приняты новые земельные законы о местном самоуправлении — коммунальные конституции. В результате правовые различия между западными и восточными землями в сфере формальной организации и функционирования местного самоуправления практически нивелировались.

Сегодня города и общины Германии ищут новые, небюрократичные и недорогие формы самоуправления. Вместо того чтобы напрямую предлагать дорогие услуги, государство должно ограничиться гарантированием услуг, которые предлагаются частными подрядчиками, участвующими в конкурентной борьбе.

Крупные города с миллионным населением, такие, как Берлин Мюнхен, Кёльн или Гамбург, располагают сегодня гражданскими консультациями, облегчающими доступ граждан к администрации. Сотрудники этих консультаций помогают посетителям найти нужное учреждение, снабжают их справочными материалами. Главным элементом большинства гражданских консультаций служит «прямой провод» в городскую администрацию. Девиз телефонной службы гласит: «Мы помогаем! Мы находим правильный адрес. Мы осуществляем поиск».

При осуществлении муниципальных реформ в объединенной Германии использовались две основные стратегии: «новый менеджеризм», призванный оптимизировать предоставление социальных услуг на локальном уровне, и партиципаторная демократия, направленная на развитие гражданской активности населения.

Одновременно с практиками «нового менеджеризма» развивалась вторая линия реформ, связанная с некоторыми институциональными преобразованиями, направленными на развитие низовой демократии в Германии. Важную роль здесь сыграло принятие всеми землями Германии закона о прямых выборах мэров населением, что значительно уменьшило влияние партий при поддержке кандидатов на выборах. Одновременно был введен институт местного референдума, для проведения которого требуются подписи 10—15% местных жителей. Постепенно местные референдумы стали эффективным механизмом включения рядовых горожан в принятие местных решений. Как отмечают немецкие исследователи, обе эти новации заметно улучшили деятельность местной администрации, которая вынуждена теперь больше прислушиваться к требованиям и нуждам населения.