PravoDay

Образование прокуратуры в России приходится на период царствования Петра I, когда была провозглашена Российская империя (1721 г., после победы над Швецией в Северной войне) и Россия становилась централизованным государством, которым правил самодержавный монарх.

Однако, несмотря на самодержавное правление, одной из самых серьезных болезней государственного управления, существенно мешавшей всякого рода преобразованиям и реформам, задуманным Петром I, являлся бюрократизм. Бюрократизм показал себя как самодовлеющая сила, стремящаяся обособиться от государственной власти и нужд общества.

Известный историк В.О. Ключевский писал: «…непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость московских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали «и по тому его великого государя указу подьячий не послан».

Мздоимство, стяжательство, бюрократизм государственных чиновников распространились на всю территорию России, на все уровни государственного управления. Историки отмечают, что даже ближайшим сподвижникам Петра I Александру Меншикову и генералиссимусу Алексею Шеину не была чужда жажда наживы. Меншиков растрачивал средства государственной казны на личные нужды, а Шеин за определённую мзду производил в звания полковников и генералов.

Борьбу с беззаконием Петр I ведет, хотя и без обдуманного плана, но решительно и по разным направлениям: он ужесточает наказания за должностные преступления и проступки, усиливает регламентацию службы и, наконец, в 1711 г. вводит институт фискалов (фискалат), который является формой надзора, системой надзора и прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры.

По мнению большинства авторов, Петр I решил заимствовать этот институт в Швеции. С фискалами Петр познакомился не только в теории, но и на практике – в завоеванных прибалтийских провинциях. Но высказывалось мнение и о том, что, скорее, немецкие, чем шведские фискалы, стали образцом для петровского института.

Впервые фискалы упоминаются в указе Петра I от 2 марта 1711 г. об обязанностях Сената. Фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступника.

Становление фискалата проходило трудно и медленно. Этот институт сразу, с первых дней своего существования вызвал, если не ненависть, то, по крайней мере, неприятие всей чиновничьей иерархии – от сенаторов до последних подьячих, и держался он только благодаря активной поддержке самого царя. Как вынужден был заметить сам Петр, «фискала чин тяжел и ненавидим». Не только сенаторы и губернаторы, но и мелкие чиновники на местах старались всячески выказать свою неприязнь к этому «чину».

Деятельность фискалов приносила некоторые плоды в борьбе с коррупцией. Петр планировал учреждение должности «государственного фискала», которому, помимо руководства фискалатом, он хотел поручить весьма ответственную и деликатную роль надзирателя за Сенатом. Но в связи с тем, что подходящего человека на эту должность царь найти не смог, он возлагает обязанность надзора за высшим государственным органом на дежурных офицеров гвардии, на месячный срок. Очень скоро монарх убеждается в том, что это тоже не выход – нужен все-таки постоянный надзиратель более высокого ранга.

Появлению прокуратуры в России предшествовал не только фискалат, но и другие формы надзорной власти: генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли сам царь и Сенат. Идея института прокуратуры объективно вызревала в России. Самодержавию требовался какой-то орган, который должен был как бы замкнуть «круг всеобщего надзора», требовался надзиратель за самими надзирателями, т.е. за Сенатом и за фискалами.

Первые предложения и проекты учреждения должности генерал-прокурора, появились еще в 1716 г. Учреждение прокуратуры было тесно связано с реформой Сената.